방사성 폐기물 관리 — WIA-ENE-026
본 장은 OECD/NEA Forum on Stakeholder Confidence(FSC)가 2000년부터 축적한 권고와 IAEA Safety Standards GSR Part 1 (Governmental, Legal and Regulatory Framework for Safety) §3.3의 이해관계자 참여 원칙을 정합 기준으로 두고, 방사성 폐기물 관리 표준의 의사결정 절차 전반에서 시민·지역사회·규제기관·산업계·국제기구가 어떻게 함께 신뢰를 구축하는지 다룬다. WIA-ENE-026 표준은 이해관계자 참여 이력을 단일 봉투 클래스 StakeholderEngagementRecord 안에 담아, 사업자가 IAEA Joint Convention 국가 보고서·OECD/NEA FSC 워크숍·국내 규제기관 청문 절차 어디에서도 동일한 추적 가능성을 유지하도록 설계되었다.
OECD/NEA FSC는 1999~2000년 워크숍을 통해 4단계 신뢰 구축 모형을 제시했다: (1) 인식 (Awareness) — 폐기물 문제 자체의 존재 인식, (2) 이해 (Understanding) — 위험·비용·이익의 정량 이해, (3) 참여 (Engagement) — 의사결정 절차에 실질 참여, (4) 합의 (Confidence) — 부지·기술·제도 선택에 대한 사회적 합의. WIA-ENE-026 봉투의 engagementMaturity 필드는 이 4단계를 enum 값(AWARE·UNDERSTAND·ENGAGE·CONFIDENT)으로 운반하며, 시뮬레이터 패널 5 (Transport Planning)의 부지별 성숙도 점수가 자동 계산된다.
IAEA Safety Standards GSR Part 1 §3.3은 규제기관이 이해관계자 참여 절차를 (가) 인허가 신청 단계, (나) 부지 선정 단계, (다) 폐로 종료 단계, (라) 처분 시설 폐쇄 단계에서 각각 의무화해야 한다고 명시한다. 한국의 경우 원자력안전위원회(NSSC) 고시 제2014-3호와 2024년 1월 제정된 「고준위 방사성 폐기물 관리에 관한 특별법」 제8조가 부지선정위원회·주민 의견 수렴·국회 보고 절차를 규정한다. WIA 봉투의 participationProcedure 필드는 IAEA·OECD/NEA·국내 절차 식별자를 병기하여 다국가 보고에 대응한다.
OECD/NEA Stakeholder Involvement in Decision Making: A Short Guide to Issues, Approaches and Resources (2015)는 이해관계자 참여의 7가지 핵심 원칙을 정의한다: (1) Early involvement (조기 참여), (2) Transparency (투명성), (3) Inclusiveness (포용성), (4) Iterative process (반복 절차), (5) Trust-building (신뢰 구축), (6) Adaptability (적응성), (7) Resource adequacy (자원 적정성). WIA-ENE-026 Phase 2 API /stakeholder/engagement-plan/validate는 사업자의 참여 계획을 입력 시 7개 원칙 충족 여부를 점수화하여 반환한다.
핀란드 Onkalo (Posiva Oy 운영, 2023년 11월 운영 허가) 사례는 FSC가 인용하는 모범 사례다. Posiva는 1983년 부지 선정 착수부터 2015년 건설 허가까지 32년간 Eurajoki 지자체 의회와 152회 공식 협의·1,400회 비공식 협의·연 2회 주민 투어를 수행했다. 부지 인근 주민 만족도는 1993년 36%에서 2018년 71%로 상승했다 (Posiva Sustainability Report 2019). 시뮬레이터 패널 5 (Transport Planning)는 Onkalo·SKB Forsmark·WIPP·경주 처분장 4개 사이트의 이해관계자 신뢰 지수를 시계열로 비교한다.
OECD/NEA FSC는 부지 선정 절차를 Top-Down (중앙정부 지정), Bottom-Up (지자체 자발 신청), Hybrid (절충형) 3가지 모형으로 분류한다. 핀란드·스웨덴·캐나다·프랑스는 Bottom-Up 또는 Hybrid를 채택했고, 미국 Yucca Mountain은 Top-Down 실패 사례(2009년 오바마 행정부 자금 동결)로 기록된다. 한국의 경주 중·저준위 처분장은 2005년 11월 주민투표(찬성 89.5%)로 결정된 Bottom-Up 사례이며, 고준위 처분장은 2024년 특별법에 따라 Hybrid 절차로 진행 중이다.
한국 고준위방폐물특별법 제9조는 부지선정위원회를 위원장 1명, 정부위원 7명, 민간위원 9명으로 구성하도록 규정한다. 민간위원은 환경·기술·법률·인문사회·지역대표 분야에서 추천된다. 위원회는 (i) 후보 부지 평가, (ii) 주민 의견 수렴, (iii) 지방의회 의견 청취, (iv) 국회 보고 4단계를 거쳐 부지를 권고하며, 최종 결정은 산업통상자원부(MOTIE) 장관이 내린다. WIA Phase 1 봉투의 siteSelectionStage 필드는 이 4단계를 enum으로 운반한다.
OECD/NEA FSC는 주민 의견 수렴 표준 절차로 (a) 공청회, (b) 주민투표, (c) 무작위 추출 시민배심원단(citizens' jury), (d) 합의회의(consensus conference) 4가지를 권장한다. 한국 경주 처분장은 (a)+(b) 조합을, 스웨덴 SKB Forsmark는 (a)+(d) 조합을, 프랑스 Bure (Cigéo)는 (a)+(c)+(d) 3중 조합을 채택했다. WIA 시뮬레이터 패널 5 (Transport Planning)는 절차 조합별 시민 신뢰 회복 기대값을 산출한다.
IAEA Safety Reports Series No. 45 (Communication on Nuclear, Radiation, Transport and Waste Safety)는 위험 소통의 5단계를 정의한다: (i) Risk identification, (ii) Risk assessment, (iii) Risk perception, (iv) Risk communication, (v) Risk management. 위험 인식(perception)과 평가(assessment)의 간극은 폐기물 처분 사업에서 특히 크게 나타나며, FSC는 이 간극을 perception-assessment gap으로 명명한다. WIA-ENE-026 봉투의 communicationLevel 필드는 5단계를 enum으로 운반하며, Phase 2 API /communication/perception-gap은 갭 지수를 0~100으로 산출한다.
정보 공개 표준은 OECD Recommendation on Open Government Data와 IAEA Joint Convention §32 (정보 보고) 의무를 정합한다. 사업자는 (가) 부지 환경 모니터링 데이터 (선량·지하수·기상), (나) 폐기물 인벤토리, (다) 폐쇄 후 안전 평가 결과를 매년 공개해야 한다. 한국원자력환경공단(KORAD)은 2014년부터 경주 처분장 모니터링 데이터를 분기별로 공개하며, 2024년부터 IAEA Joint Convention 형식에 맞춘 영문 보고서를 병기한다.
OECD/NEA FSC는 보상·기금 구조를 (a) 직접 보상 (Direct Compensation), (b) 지역 발전 기금 (Regional Development Fund), (c) 지속 가능성 협약 (Sustainability Compact) 3가지로 분류한다. 한국 경주 처분장은 「중·저준위 방사성폐기물 처분시설의 유치지역 지원에 관한 특별법」(2005년 제정)에 따라 (a) 유치 즉시 보조금 3,000억 원, (b) 한수원 본사 이전, (c) 매년 발전기금 출연 (드럼당 약 537,500원) 3중 구조를 채택했다. 일본 NUMO·스웨덴 SKB·프랑스 Andra 모두 유사한 3중 구조를 운영한다.
IAEA Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management는 3년 주기 국가 보고서 제출과 동료 평가 회의(Review Meeting)를 의무화한다. 2024년 제8차 회의에는 88개 당사국이 참여했고, 한국은 KORAD·KINS·NSSC·MOTIE 합동으로 보고서를 작성했다. OECD/NEA International Peer Review (IRRS·ARTEMIS·OSART) 프로그램은 회원국이 자국 규제 시스템·폐기물 관리·운영 안전을 동료 평가받는 자발적 절차다. 한국은 2011년·2017년·2023년 ARTEMIS 검토를 받았다.
/stakeholder/engagement-plan/validate로 참여 계획을 검증한다.https://github.com/WIA-Official/wia-standards-public/tree/main/radioactive-waste 적합성 슈트로 자동 검사한다.대한민국의 방사성 폐기물 관련 이해관계자 참여 체계는 1986년 안면도·울진·영덕 부지 선정 갈등으로 시작되어, 1990년 굴업도·1994년 안면도·2004년 부안 사태를 거치며 점진적으로 정착했다. 부안 사태(2003~2004년 위도 부지 선정 갈등) 이후 한국 정부는 「중·저준위 방사성폐기물 처분시설의 유치지역 지원에 관한 특별법」(2005년 3월 제정)을 도입했고, 2005년 11월 2일 경주·군산·영덕·포항 4개 후보지 주민투표 결과 경주가 89.5% 찬성률로 최종 선정됐다. 이는 OECD/NEA FSC가 인용하는 Bottom-Up 부지 선정 모범 사례 중 하나다.
한국원자력환경공단(KORAD)은 경주 처분장 운영 사업자로서, 지역상생협의회(주민 대표 15명, 사업자 5명, 지자체 5명 = 25명)를 분기별로 운영한다. 협의회는 (i) 처분장 운영 현황 보고, (ii) 환경 모니터링 데이터 검토, (iii) 발전 기금 사용 협의, (iv) 안전 이슈 대응 4가지 의제를 다룬다. 한수원(KHNP)도 고리·한울·월성·한빛 본부별 지역협력협의회를 운영하며, 2024년 기준 전국 21개 협의체에 약 600명의 주민 대표가 참여하고 있다.
고준위 방사성 폐기물 관리에 관한 특별법(2024년 1월 9일 제정, 7월 12일 시행)은 한국 사용후핵연료 관리의 법제 공백을 해소한 핵심 입법이다. 특별법은 (1) 부지 적합성 조사 13년 + 부지 확정 2년 + 중간저장시설 건설 7년 + 영구처분시설 건설 14년 = 36년 일정, (2) 부지선정위원회 17명 구성, (3) 유치지역 지원 1조 5천억 원 이상, (4) 매년 국회 보고 의무를 규정한다. 산업통상자원부(MOTIE)·과학기술정보통신부(MSIT)·환경부·국토교통부 4개 부처가 공동 주무 부처이며, 원자력안전위원회(NSSC)가 안전 규제를 담당한다.
한국원자력안전기술원(KINS)은 사업자 인허가 신청에 대한 안전성 평가를 수행하며, 평가 결과는 NSSC 위원회에서 공개 심의된다. 2017년 고리 1호기 영구 정지 신청, 2019년 월성 1호기 영구 정지 신청, 2023년 신한울 3·4호기 건설 허가 신청 모두 공개 심의 절차를 거쳤다. 한국원자력연구원(KAERI)은 R&D 측면에서 시민 자문위원회를 운영하며, 사용후핵연료·고준위 폐기물 처분 R&D 우선순위를 시민·전문가가 함께 결정한다.
지역사회 신뢰 회복 사례로 2014년 경주 처분장 1단계 동굴 처분고 가동 이후, 2018년 한국갤럽 조사에서 경주 시민의 처분장 안전 신뢰도는 64%로 전국 평균(38%)을 크게 상회했다. 이는 (a) KORAD의 실시간 환경 모니터링 데이터 공개, (b) 분기별 지역상생협의회, (c) 연 2만 명 규모 시민 견학, (d) 발전 기금의 투명한 집행이 결합한 결과로 분석된다. WIA 시뮬레이터 패널 5 (Transport Planning)는 경주 데이터를 핀란드 Eurajoki·스웨덴 Östhammar와 시계열 비교한다.
WIA-ENE-026 봉투의 jurisdictionProfile = "KR" 분기는 KORAD·KHNP·KINS·NSSC·MOTIE·MSIT의 한국 이해관계자 절차 식별자, 고준위방폐물특별법 제8~10조 절차 코드, 유치지역지원특별법 제5~7조 보상 코드, 원자력안전법 시행령 제87조 청문 코드를 자동 첨부한다. 운영자는 한국 분기 활성화만으로 IAEA Joint Convention 보고서·OECD/NEA FSC 워크숍 자료·국내 NSSC 청문 자료를 동일 봉투에서 생성할 수 있다.
2024년 7월 고준위방폐물특별법 시행 이후 한국정부는 부지 적합성 조사 13년 일정의 첫 단계로 「부지 선정 기본 계획」을 수립 중이며, 2025년 상반기 부지선정위원회 출범, 2026년 후보 부지 5개 공모, 2030년 부지 2개 압축, 2037년 최종 부지 1개 결정 일정을 제시했다. 이 일정은 OECD/NEA FSC의 단계별 신뢰 구축 모형과 정합하며, WIA 봉투는 각 단계 전환을 자동 발신한다.
본 장은 방사성 폐기물 관리 eBook의 다른 모든 Phase 1~4 장과 마찬가지로 WIA 표준 패밀리와 합성된다. 이해관계자 참여 봉투를 채택한 구현은 표준 간 감사 전송(W3C Trace Context와 OpenTelemetry 의미 규약), 표준 간 신원(WIA-OMNI-API), 표준 간 런타임 신뢰 목록(WIA-AIR-SHIELD)을 표준마다 다시 구현하지 않고 재사용한다. WIA-INTENT는 이해관계자 참여 의도(예: "고준위 부지 적합성 조사 2단계 진입")를 선언적으로 표현하며, WIA Secure Enclave는 개별 주민 의견·서명을 봉인 봉투로 운반하여 「개인정보 보호법」을 충족한다. Phase 3 §3의 연합 핸드셰이크는 OECD/NEA FSC 회원국 규제기관이 부지 선정 단계 전환 이벤트를 실시간 구독하도록 허용한다.
한국의 방사성 폐기물 이해관계자 참여 역사는 4단계로 구분된다: (1) 갈등 단계(1986~2004) — 안면도·굴업도·부안 부지 선정 실패, (2) 제도 전환 단계(2005~2014) — 유치지역 지원 특별법 제정·경주 부지 선정 주민투표, (3) 안정 운영 단계(2014~2024) — 경주 처분장 가동·지역상생협의회 정착, (4) 고준위 도전 단계(2024~) — 고준위방폐물특별법 시행·부지 적합성 조사 13년 일정. 각 단계마다 OECD/NEA FSC의 신뢰 구축 4단계 (Awareness → Understanding → Engagement → Confidence) 중 어느 수준에 한국 사회가 도달했는지가 기록됐다.
경주 부지 선정(2005년 11월 2일 주민투표)은 OECD/NEA FSC가 인용하는 Bottom-Up 모범 사례로, 다른 후보지(군산·영덕·포항)와의 경쟁 입찰 형식을 채택했다. 경주의 찬성률 89.5%는 부안 사태(2003~2004)의 반대 90% 이상과 정확히 대칭되며, 부지 선정 절차 설계가 결과를 좌우함을 보여준다. 한국정부는 부안 사태 직후 (i) 유치지역 보조금 3,000억 원, (ii) 한수원(KHNP) 본사 이전, (iii) 매년 발전 기금(드럼당 약 537,500원, 2024년 누적 약 7,500억 원) 3중 인센티브를 도입했고, 이는 OECD/NEA FSC가 권고한 「Direct Compensation + Regional Development Fund + Sustainability Compact」 3중 구조와 정합한다.
한국원자력환경공단(KORAD)이 운영하는 경주 처분장 지역상생협의회는 분기별 25명(주민 15명·사업자 5명·지자체 5명) 회의로, OECD/NEA FSC가 권고하는 「지속 협의 메커니즘」(Continuous Consultation Mechanism)에 해당한다. 협의회 의제는 (i) 처분장 운영 현황 보고, (ii) 환경 모니터링 데이터 검토 (KINS 교차 검증 포함), (iii) 발전 기금 사용 협의, (iv) 안전 이슈 대응의 4가지다. 2024년 기준 정기 회의 45회·임시 회의 12회를 누적 개최했고, 주요 의결 사항은 NSSC·MOTIE에 분기별 보고된다.
국제 비교 측면에서, 핀란드 Eurajoki(Onkalo 부지)는 1983년부터 32년간 152회 공식 협의·1,400회 비공식 협의로 71% 주민 만족도를 달성했고, 스웨덴 Östhammar(SKB Forsmark 부지)는 2002~2009년 7년간 84회 시민 워크숍·168회 학교 방문으로 79% 만족도를 달성했다. 캐나다 NWMO(Nuclear Waste Management Organization)는 2002년부터 17년간 22개 후보 지역에서 「자발적 참여 절차」(Adaptive Phased Management, APM)를 운영했고, 2020년 온타리오 South Bruce와 Ignace 2개 부지로 좁혔다. 한국 고준위 부지 적합성 조사도 NWMO 모델을 참고했다.
2024년 시행된 「고준위 방사성 폐기물 관리에 관한 특별법」은 부지 선정 절차를 (가) 부지선정위원회 17명 구성, (나) 후보 부지 5개 공모, (다) 부지 적합성 조사 13년, (라) 부지 2개 압축, (마) 최종 부지 1개 결정의 5단계로 규정한다. 위원회 구성은 위원장 1명·정부위원 7명·민간위원 9명으로, 민간위원은 환경·기술·법률·인문사회·지역대표 분야에서 추천된다. 매 단계마다 주민 의견 수렴(공청회·주민투표·시민배심원단·합의회의 중 선택)과 국회 보고가 의무화된다. 산업통상자원부(MOTIE)·과학기술정보통신부(MSIT)·환경부·국토교통부 4개 부처가 공동 주무 부처다.
한국방사선안전재단(KFRS)·한국원자력협회(KNA)·한국방사선동위원소협회(KARSI)·한국방사선의학회(KARM) 등 4개 시민 단체는 매년 「방사성 폐기물 이해관계자 워크숍」을 공동 주최하며, 2024년 기준 누적 89회 개최됐다. 시뮬레이터 패널 5 (Transport Planning)는 한국·핀란드·스웨덴·캐나다 4개국 부지의 신뢰 지수를 시계열로 비교하며, 한국 경주 처분장은 2014년 가동 시 신뢰 지수 0.42에서 2024년 0.71로 상승했다. 이는 OECD/NEA FSC 신뢰 구축 4단계 중 3단계(Engagement)와 4단계(Confidence)의 경계에 도달했음을 의미한다.
한국의 시민 참여 거버넌스는 (1) 부지선정위원회(고준위방폐물특별법 제9조, 17명 위원), (2) 지역상생협의회(KORAD 운영 경주 처분장 25명 협의체), (3) 원전 본부별 지역협력협의회(고리·한울·월성·한빛·새울 5개 본부 약 30명씩), (4) 사용후핵연료 재검토위원회(2018~2019, 1.5년 운영 후 권고안 도출)의 4중 체계로 운영된다. 2024년 기준 전국 약 600명의 주민 대표가 21개 협의체에 참여하고 있으며, 이는 OECD/NEA FSC가 권고하는 「Continuous Consultation Mechanism」을 충족한다.
한국의 갈등 관리 모범 사례로 2003~2004년 부안 사태 이후의 학습이 인용된다. 부안 사태는 산업자원부(현 산업통상자원부, MOTIE)가 위도 부지를 일방 지정하면서 발생한 주민 반대(90% 이상)로, 2004년 부지 지정 철회로 마무리됐다. 이후 한국 정부는 (가) 부지 지정 전 주민 동의 우선 확인, (나) 유치 보조금 3,000억 원 +α 명시, (다) 한수원 본사 이전 등 인센티브 명시, (라) 주민투표 실시의 4단계 절차를 「유치지역 지원 특별법」(2005년)에 명문화했다.
한국방사선안전재단(KFRS)은 2014년 설립되어 (i) 시민 대상 방사선 안전 교육, (ii) 학교·기업 방문 강의, (iii) 방사선 작업종사자 교육, (iv) 처분장 견학 코디네이션의 4가지 사업을 운영한다. 2024년 기준 누적 약 280,000명의 시민이 KFRS 교육을 이수했으며, 경주 처분장 견학은 연간 약 20,000명 규모다. 한국원자력협회(KNA)·한국방사선동위원소협회(KARSI)·대한방사선방어학회(KAREP)도 시민 교육에 참여한다.
고준위방폐물특별법(2024년 1월 9일 제정)의 시민 참여 절차는 (a) 부지선정위원회 17명 구성 — 정부 7명·민간 9명·위원장 1명, (b) 후보 부지 5개 공모 — 자발적 신청 우선, (c) 부지 적합성 조사 13년 — 매년 시민 참여 평가, (d) 부지 2개 압축 — 시민배심원단(citizens' jury) 100명 평가, (e) 최종 부지 1개 결정 — 주민투표 실시의 5단계로 구성된다. 매 단계마다 공청회·합의회의·시민배심원단·주민투표 중 최소 2개 절차를 의무화한다.
한국 시민사회와 방사성 폐기물의 관계는 1986년 충청남도 안면도 부지 선정 발표로 시작된 갈등의 역사로 거슬러 올라간다. 그 뒤 굴업도·안면도·부안 위도를 잇따라 거치며 한국 사회는 부지 선정이 강요로 이루어질 때 어떤 사회적 비용을 치르게 되는지 뼈저리게 학습했다. 특히 2003년부터 2004년 사이 전라북도 부안 위도 사태는 주민의 90퍼센트 이상이 반대 운동에 나섰고, 결국 정부가 부지 지정을 철회하면서 막을 내렸다. 이 사태는 한국 방사성 폐기물 정책의 분수령이 되었다.
부안 사태 직후 한국 정부는 「중·저준위 방사성폐기물 처분시설의 유치지역 지원에 관한 특별법」을 2005년 3월에 제정하여 이전과는 전혀 다른 부지 선정 방식을 도입했다. 핵심은 강요가 아니라 자발성과 보상이었다. 부지를 받아들이는 지자체에는 유치 보조금 3천억 원, 한국수력원자력 본사 이전, 그리고 처분장에 들어오는 드럼당 약 54만 원 수준의 발전 기금을 매년 지급하는 3중 혜택이 약속됐다. 또한 부지 결정은 후보 지자체가 자발적으로 신청하고 주민투표로 확정하는 절차로 바뀌었다.
2005년 11월 2일 경주·군산·영덕·포항 네 후보 지역에서 일제히 주민투표가 실시됐다. 경주의 찬성률 89.5퍼센트는 한국 방사성 폐기물 정책 역사상 가장 높은 수치이며, 부안 사태 때의 반대율 90퍼센트와 정확히 대칭을 이루었다. 결국 부지 선정의 결과는 처분장 자체의 위험성보다 절차의 정당성과 주민 참여의 진정성에 의해 결정된다는 점이 명확해진 셈이다. 경주 부지가 확정된 이후 한국원자력환경공단이 운영하는 처분장은 2014년 12월 1단계 동굴 처분고가 가동을 시작했고, 지금까지 10년 동안 안전하게 운영되고 있다.
경주 시민들의 처분장에 대한 신뢰는 2018년 한국갤럽 조사에서 64퍼센트, 2024년에는 71퍼센트까지 올랐다. 전국 평균 신뢰도가 38퍼센트에서 46퍼센트로 오르는 사이 경주만 25퍼센트포인트가량 앞서간 셈이다. 이러한 신뢰 회복은 (가) 분기마다 환경 모니터링 자료를 공개하고, (나) 주민·지자체·사업자가 함께 참여하는 지역상생협의회를 분기마다 열며, (다) 해마다 약 2만 명 규모의 시민 견학을 받아들이고, (라) 발전 기금이 어디에 쓰이는지를 투명하게 공개해 온 결과로 평가된다.
2024년 1월 9일 제정된 「고준위 방사성 폐기물 관리에 관한 특별법」은 한국 방사성 폐기물 정책의 새로운 단계를 열었다. 이 법에 따라 한국은 사용후핵연료의 영구 처분 시설을 2060년 무렵 가동한다는 36년 장기 계획을 세웠다. 부지 적합성 조사 13년, 부지 확정 2년, 중간저장시설 건설 7년, 영구처분시설 건설 14년이 그것이다. 시민 참여 절차는 더욱 강화되어, 매 단계마다 공청회·합의회의·시민배심원단·주민투표 가운데 최소 두 가지를 의무화했다. 이는 핀란드 온칼로와 스웨덴 포르스마르크 모범 사례를 한국 토양에 맞춰 발전시킨 결과이며, 경제협력개발기구 원자력기구가 권고한 「자발적 부지 선정」 모델과도 정합한다.
그러나 36년이라는 긴 일정은 그 자체로 도전 과제다. 한 세대가 다음 세대에게 책임을 넘겨야 하는 절차이기 때문에, 지금 결정에 참여하는 시민들이 미래 세대의 발언권을 어떻게 보장할 수 있을지에 대한 윤리적 고민이 필요하다. 국제방사선방호위원회 81호 권고와 경제협력개발기구 원자력기구의 「지질학적 처분의 환경적·윤리적 기초」 보고서는 모두 이 세대 간 형평성 원칙을 강조한다. 한국 사회는 이제 막 이 긴 여정의 첫걸음을 떼었다고 할 수 있다.
방사성 폐기물 처분장을 둘러싼 신뢰는 한순간에 생겨나는 것이 아니다. 한국 사회는 안면도·굴업도·부안의 갈등을 거쳐 경주의 합의에 이르기까지 거의 20년이 걸렸으며, 핀란드 온칼로 부지는 부지 선정부터 운영 허가까지 30여 년이 걸렸다. 신뢰의 본질은 「내가 무엇을 모르는지」를 사업자와 규제기관이 시민과 함께 인정하고 함께 학습해 가는 데에 있다.
경주 처분장이 가동을 시작한 2014년부터 지금까지 10년이 넘는 시간 동안, 한국원자력환경공단은 분기마다 환경 모니터링 결과를 시민에게 공개해 왔다. 처분장 반경 5킬로미터 안의 공기·토양·지하수·바닷물·해산물·농산물에 대한 측정 결과는 한국원자력안전기술원의 교차 검증을 거쳐 인터넷에 누구나 볼 수 있도록 공개된다. 이러한 투명한 정보 공개는 시민이 처분장의 안전성을 스스로 판단할 수 있는 토대를 마련해 왔다.
지역상생협의회라는 이름의 분기별 회의는 신뢰 구축의 또 다른 축이다. 주민 대표 15명·사업자 5명·지자체 5명이 모여 처분장 운영 현황·환경 자료·발전 기금 사용·안전 이슈를 함께 논의하는 이 자리는, 단순한 의견 청취가 아니라 실질적인 의사결정 권한이 부여된 협의체다. 매년 4월과 10월에 열리는 경제협력개발기구 원자력기구의 이해관계자 신뢰 포럼에는 한국 사례가 모범 사례로 자주 인용되며, 핀란드·스웨덴·캐나다의 모범 사례들과 함께 한국 경주의 경험이 국제 사회에 알려지고 있다.
이해관계자 참여라는 말은 영어 표현을 그대로 옮긴 단어라 한국어로는 다소 낯설게 들린다. 그러나 그 본질은 매우 한국적인 가치, 곧 「함께 의논하고 함께 결정한다」는 사회적 합의 정신과 깊이 통한다. 한국은 1960년대 산업화 이후 정부 주도의 결정이 지배적이었던 시기를 거쳐, 1987년 민주화와 1990년대 시민사회 성장을 지나면서, 점차 시민 참여를 정책 결정의 핵심 요소로 받아들이게 됐다. 방사성 폐기물 정책은 이러한 사회적 변화가 가장 뚜렷하게 나타난 분야 가운데 하나다.
1986년 충청남도 안면도 부지 선정 발표 때, 한국 시민사회는 「우리가 모르는 사이에 누가 내 동네에 폐기물을 가져온다」는 충격을 처음 마주했다. 그 뒤 굴업도와 부안 위도에서 비슷한 갈등이 반복되면서, 한국 사회는 결국 「강요로 결정하면 모두가 진다」는 교훈을 얻었다. 2005년 「유치지역 지원 특별법」의 제정과 같은 해 11월 경주 주민투표의 압도적인 찬성은, 한국 사회가 갈등의 경험에서 학습한 결과를 제도화한 첫 결실이었다.
경주 처분장이 가동된 2014년 12월 이후 10년이 넘는 시간 동안, 한국원자력환경공단은 시민과 함께 「신뢰는 어떻게 만들어지는가」라는 물음에 답을 찾아 왔다. 분기마다 환경 모니터링 자료를 공개하고, 분기마다 지역상생협의회를 열며, 해마다 약 2만 명의 시민 견학을 받아들이고, 발전 기금의 사용 내역을 투명하게 공개하는 일. 이 네 가지 일이 매년 반복되면서, 경주 시민의 처분장 신뢰도는 2018년 64퍼센트에서 2024년 71퍼센트까지 올랐다.
핀란드 에우라요키와 스웨덴 외스트함마르의 경험은 한국 사회에 큰 영감을 주었다. 핀란드 포시바는 1983년부터 32년 동안 152회의 공식 협의와 약 1400회의 비공식 협의를 거듭하면서, 부지 인근 주민의 만족도를 36퍼센트에서 71퍼센트까지 끌어올렸다. 스웨덴 에스케이비는 2002년부터 7년 동안 84회의 시민 워크숍과 168회의 학교 방문을 통해, 부지 인근 만족도 79퍼센트를 달성했다. 이러한 모범 사례는 한국이 2024년 고준위방폐물 특별법을 만들 때 직접 참고한 자료들이다.
2024년 1월 9일 제정된 「고준위 방사성 폐기물 관리에 관한 특별법」은 한국 시민 참여 역사의 새로운 장을 열었다. 부지선정위원회 17명 구성과 후보 부지 5개 공모, 부지 적합성 조사 13년, 부지 2개 압축, 최종 부지 1개 결정의 5단계 절차마다 공청회와 합의회의와 시민배심원단과 주민투표 가운데 최소 두 가지를 의무화한다. 이는 단순한 의견 청취가 아니라, 매 단계에서 시민이 실질적으로 결정에 참여할 수 있도록 제도화한 절차다.
그러나 36년이라는 긴 일정 자체가 시민 참여의 가장 큰 도전이기도 하다. 지금 부지선정위원회에 참여하는 시민은 2060년에 영구처분시설이 가동될 때 이미 노년이 되어 있거나 세상을 떠났을 수도 있다. 따라서 「세대를 이어 가는 시민 참여」를 어떻게 보장할 것인가는 한국 사회가 앞으로 풀어 가야 할 가장 어려운 과제 가운데 하나다. 한국방사선안전재단의 학교 방문 강의와 한국원자력협회의 청소년 교육 사업은 이러한 세대 간 참여를 잇는 작은 첫걸음이라고 할 수 있다.